在刑事司法实践中，人民检察院行使补充侦查权的情况较为普遍，其原因也较为复杂。补充侦查权是人民检察院法律监督权的具体表现形式，但其行使常常意味着判前羁押期间的延长，若补充侦查权的使用未能得到限制，将造成打击犯罪与保护人权之间的紧张关系。有鉴于此，对补充侦查权的理解与适用研究具有现实意义。

一、补充侦查的类型与主要内容

根据我国刑诉法的规定，从诉讼阶段的角度可将补充侦查分为“审查批捕阶段的补充侦查”（刑诉法90条）、“审查起诉阶段的补充侦查”（刑诉法170、175条）、“审判阶段的补充侦查”（刑诉法204条）。

1、审查批捕阶段的补充侦查

根据刑诉法第90条的规定，公安机关申请批捕逮捕的案件，“对于不批准逮捕的，人民检察院应当说明理由，需要补充侦查的，应当同时通知公安机关”，此为刑诉法关于审查批捕阶段补充侦查的基本规定。实践中，对于不批准逮捕的案件，公安机关既可以选择将犯罪嫌疑人无罪释放并撤销案件，也可以选择变更刑事拘留强制措施为取保候审，继续进行侦查。

对于上述审查批捕阶段的补充侦查权，部分学者认为此处的补充侦查应为“继续侦查之义”，毕竟公安呈请批捕时案件尚处侦查阶段。既然侦查尚未进行完毕，则无所谓“补充”侦查。

2、审查起诉阶段的补充侦查

刑诉法第175条第二款规定，“人民检察院审查案件，对于需要补充侦查的，可以退回公安机关补充侦查，也可以自行侦查。对于补充侦查的案件，应当在一个月以内补充侦查完毕。补充侦查以二次为限。补充侦查完毕移送人民检察院后，人民检察院重新计算审查起诉期限”，此为刑诉法关于审查起诉阶段补充侦查的基本规定

此外，刑诉法第170条规定了监察案件的补充侦查。对于监察机关移送审查起诉的案件，“人民检察院经审查，认为需要补充核实的，应当退回监察机关补充调查，必要时可以自行补充侦查”。

对于上述规定，有几点内容值得注意：一、审查起诉阶段的补充侦查包括退回公安机关补充侦查，也包括人民检察院自行补充侦查；二、退回补充侦查与自行补充侦查的次数相加不得超过2次；三、刑诉法并未规定监察机关移送审查案件的补充侦查（调查）次数，第175条规定之补充侦查次数以2次为限的规定仅适用于公安机关移送审查案件。

3、审判阶段的补充侦查

刑事诉讼法第204条规定，“检察人员发现提起公诉的案件需要补充侦查，提出建议的”，人民法院可以延期审理。该条间接性赋予了公诉机关在审判阶段补充侦查的权力。对于该条的适用，应注意：

一、此处的补充侦查既包括退回补充侦查，也包括自行补充侦查，补充侦查的期限以1个月为限；二、刑诉法并未规定审判阶段补充侦查的次数，但根据刑诉法解释第223条的规定，“审判期间，公诉人发现案件需要补充侦查，建议延期审理的，合议庭应当同意，但建议延期审理不得超过两次”。这意味着，审判阶段退回补充侦查的次数不得超过2次；三、审判阶段的补充侦查一般由人民检察院自行侦查，即“对于需要补充提供法庭审判所必需的证据或者补充侦查的，人民检察院应当自行收集证据和进行侦查，必要时可以要求侦查机关提供协助；也可以书面要求侦查机关补充提供证据”（《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》457条）。四、人民法院有建议补充侦查的权力，但是否启动补充侦查由检察机关决定。

二、二审阶段的补充侦查权

我国刑诉法第三编第三章“第二审程序”中并未明确规定公诉机关在二审期间能否行使补充侦查权，但根据刑诉法第242条的规定，“第二审人民法院审判上诉或者抗诉案件的程序，除本章已有规定的以外，参照第一审程序的规定进行”。

从语义上看，既然一审程序允许检察机关补充侦查，那么二审程序可以参照一审规定允许检察机关补充侦查。司法实践中，检察机关据此在二审中补充侦查的情况也确有发生。从立法技术上看，刑诉法的此种表述因过于概括而容易出现漏洞，难以满足实践中诉讼程序需要明确依据的客观需要。此外，“法无授权即不可为”不仅意味着公权力机关在没有法律依据时不得展开行动，同时意味着此种法律依据应当是明确、具体的依据，否则不得采取行动。

此外，设置二审的主要目的是为了通过上诉程序的设置赋予被告人救济的权利。基于此，部分学者认为，二审补充侦查期间获得的证据仅经过一次审查即可产生二审生效判决，部分架空了二审制度的实际功效。从这个角度上看，不应赋予人民检察院在二审程序中补充侦查的权力。

三、启动补充侦查的原因

刑诉法将人民检察院启动补充侦查程序的原因表述为“需要补充侦查”，这是一个内涵与外延皆不确定的表达。另外，《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》380条将审查起诉阶段补充侦查的原因限定为“人民检察院认为犯罪事实不清、证据不足或者遗漏罪行、遗漏同案犯罪嫌疑人等情形需要补充侦查的”，但表述中仍带有“等”字的兜底字眼且对于“犯罪事实不清、证据不足”的判断仍缺乏判断标准。由于立法上对补充侦查的限制并不严格，实践中对该项权力的运用较为普遍。从原因上看，主要分为三类：

1、事实不清、证据不足，需要继续补充侦查。基于对法律与事实的不同理解，公安、监察机关对证据收集的范围与人民检察院、人民法院并不一致，这便使得前者收集的证据存在某种程度上的缺失，需要补充侦查。司法实践中，基于侥幸心理将案件“甩锅”给检察机关等现象，也是导致案件证据不足必须补充侦查的原因。另外，既然事实不清、证据不足的可以补充侦查，遗漏罪行、遗漏同案犯罪嫌疑人的，根据法律规定亦可补充侦查（人民检察院刑事诉讼规则（试行）455条）。

2、公（监）检法对证据要求不一致，导致补充侦查程序的启动。根据刑诉法的规定，公安机关立案、检察机关批准逮捕与审查起诉、人民法院定罪量刑的证据标准皆不一致，呈现出证据标准越来越高的趋势，这便导致了公安机关收集的证据不足以说服批捕或者起诉、检察机关起诉的证据不予以说服人民法院判决有罪的现象。此时，检察机关须通过补充侦查的合理运用，达到推进刑事诉讼程序进行进行的目的。 

3、审限将至，通过补充侦查延期处理。刑事诉讼中的“案多人少”是一个系统性的矛盾，广泛存在于公（监）检法部门的各项工作中。此种客观原因所导致的后果是各部门之间难以在法律规定的期限内完成案件的处理，只能通过延期的方式进行消化。延期处理的合法理由之一，便是补充侦查。从时间上看，检察机关每次退回补充侦查可以获得一个月到两个半月不等的缓冲时间。由于补充侦查制度具有法律监督的性质，属于针对事实不清、证据不足等情况作出的特别设计。从这一点来看，补充侦查制度被用于延长审限并不符合立法的初衷。

除此以外，维稳（譬如退回公安机关补充侦查，确定被害人皆获得赔偿）、案件疑难（需要时间研究）、社会关注度大（观察各方反应并作淡化处理）、诉讼报复（针对被告人的某些举动）等原因也是补充侦查的原因。退回补充侦查的频现，是法治理念与客观条件作用的产物。

四、补充侦查存在的问题及解决方案

1、未有效区分自行补充侦查与退回补充侦查

刑诉法及相关司法解释并未明确区分自行补充侦查与退回补充侦查的适用场景，从司法实践来看，补充侦查往往意味着退回公安机关补充侦查。即便在检察机关自行补充侦查的情境中，其采用的措施也常限于证据复核、补充证人询问与被告人讯问、重新进行勘验检查等手段。上述现象出现的原因，主要是因为检察机关取证能力及补充侦查期限的限制。刑诉法第175条中的“人民检察院审查案件，对于需要补充侦查的，可以退回公安机关补充侦查，也可以自行侦查”，便是基于此种客观情况作出的以退回补充侦查为主的表述。

显然，以退回补充侦查为主的补侦模式符合检察机关人手不足、取证能力不强等客观情况，对此应予肯定。但是，在某些情况下应当强调自行侦查的价值。譬如，在公安机关涉嫌刑讯逼供可能引发非法证据排除等需要补充侦查的情形中，再次将案件退回公安机关补充侦查则有“既是运动员又是裁判员”的嫌疑。而在司法实践中，即便退回公安机关补充侦查，也常以公安机关出具一份纸质的“情况说明”了事，无法满足程序正义的客观需要。 

笔者认为，应当在坚持“退回补充侦查为主”现状的同时，有效区分自行补充侦查与退回补充侦查的适用场景。从大类上可将补充侦查区分为两类，第一种为针对案件事实与证据启动的补充侦查，第二种为针对侦查违法行为进行监督而启动的补充侦查，前者应以公安补充侦查为主，但后者应主要由人民检察院的自行补充侦查。另外，在公安机关有意无意忽略调取被告人无罪证据的情形中，亦应强调人民检察院的补充侦查权。在反贪、反渎职能整体划归监察委员会的改革背景下，应保留检察机关的部分侦查职能，并在人财物上予以保障。

2、滥用补充侦查权，导致羁押期限延长

上述提及，在司法实践中，通过补充侦查延长审理期限已经成为一种常态，与制度设计的初衷不符，其带来的直接后果是对被追诉者的人权造成损害。据统计，刑事案件从一审、二审到重审，相关办案部门可合法关押被追诉者13年以上。这其中，几乎不受控制的补充侦查权的运用无疑“贡献良多”。

在案多人少的压力下，有学者统计，“基层检察院审查起诉阶段退补率高达30％以上，市检察院办理的重刑案件退补率高达40％以上”。（参见吴宏耀、范仲瑾：《检察机关补充侦查权的规范化运用》），而案件退补后取得的实际进展不多，常以一份书面的《情况说明》了事。

究其原因在于：1、检察机关的补侦提纲过于概括，方向不清；2、侦查机关办案压力较大，补充侦查的积极性不高。

上述问题的解决，从宏观角度看自然是增加公安、检察机关的人手配备，增加办理个案投入的时间。在人财物的配置暂时难以改变时，则更依赖于认罪认罚等繁简分流的案件处理模式，将节省的人力物力用于复杂案件的侦查。在微观层面，则应明确退补的条件，完善内部的退补审查机制。另外，为有效提高补充侦查的效率，应注意侦查提纲的填写，并加强对公安机关补充侦查的监督，防止补充侦查沦为形式。

3、提前介入侦查，减少补充侦查的运用

根据《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》第361条的规定，“对于重大、疑难、复杂的案件，人民检察院认为确有必要时，可以派员适时介入侦查活动，对收集证据、适用法律提出意见，监督侦查活动是否合法”，该条赋予了人民检察院在侦查阶段提前介入的权力。 

与补充侦查权相比，提前介入侦查所作出的指令虽无强制的法律效力，但能起到实际上的指导效果。近年来检察机关提前介入侦查的一系列案件（譬如近来出现的一系列正当防卫案件）大部分取得了良好的法律与社会效果，值得进一步探索。从提前介入与补充侦查的关系来看，提前介入能有效保障案件侦查达到事实清楚、证据充分的标准并防止公安机关违法侦查，从而降低补充侦查的使用频率。在“捕诉一体”的检察改革之下，通过全国人大层面的立法（譬如刑诉法）明确检察机关的提前介入权，有利于理清立案、批捕、起诉之间的关系，构建更为科学、理性、法治的刑事诉讼程序。