【案件要旨】

本案系一起历时四年余、横跨十余个法律程序节点的集体土地征收补偿分配纠纷。L先生承租集体土地投资建设厂房并经营近二十年，涉案厂房被国家征收后，因与出租方广州市某合作社就补偿权益归属产生重大争议，先后经历民事诉讼被两级法院裁定驳回、人民调解协议因表决差一票未生效等困境。广东明思律师事务所陈龙律师团队接受委托后，精准研判救济路径，果断转向行政处理，综合运用行政处理申请、行政复议、行政诉讼、再审申请等程序，历经四年余不懈努力，最终促成属地镇政府依法作出补偿分配决定，并经一审、二审两轮行政诉讼审查确认其合法性，L先生于2026年9月初领取补偿款二百一十二万余元，实现权利兑现与案结事了。本案对征收补偿权益纠纷的救济路径选择、行政争议实质化解、正当程序原则适用等具有典型示范意义。

一、案情简介

（一）承租建厂：二十年投入形成的合法权益

2002年1月20日，L先生（承租方）与广州市某村委下属官一、官二、官三、官四经济合作社（出租方，后合并登记为广州市某合作社）签订《转租地合同》，承租位于广州市增城区仙村镇上境村“百罗基”（土名）的约8亩土地，租赁期限自2002年1月1日至2021年12月31日，共20年，年租金35,000元。合同第四条第1款约定“承租方所基建的厂房、不动产期满时一切归出租方”；第5款约定“租地期内，如遇国家征收该土地，15周年内，厂房不动产、损失补偿费归承租方所有；土地补偿费归出租方所有；出租方或村委会等征收该厂土地，出租方要补偿承租方的全部投资损失”。

合同签订后，L先生于2002年11月在承租土地上投资建设工业厂房并投入使用，2003年7月起在该厂房内经营纺织厂，2004年9月20日依法申领《营业执照》。2015年11月10日，L先生将涉案建筑物作为工业厂房出租给花生家居公司使用，租赁期限至2021年12月15日，年租金220,000元；合同明确约定，政府征收补偿中除设备搬迁费归承租方外，其余一切补偿费用归L先生所有。

（二）征收启动：补偿权益归属之争浮出水面

2015年10月5日，原广州市增城区国土资源和房屋管理局发布《征收土地预公告》，拟征收包括涉案土地在内的土地935.4255亩。2017年6月5日，属地镇政府作出《增城经济技术开发区仙村园区南区土地和房屋征收补偿安置方案》；同年7月14日，原广州市增城区国土资源和规划局发布增国土规划征预字〔2017〕44号《征收土地预公告》，拟征收仙村镇沙滘村、蓝山村、上境村、基岗村土地333.5333公顷（折合约5,003亩）用作工业用地，涉案建筑物位于征收范围内。

2018年7月，属地镇政府出具《仙村工业园项目房屋及附属物详查成果表（初稿）》等文件，载明涉案地块宗地号为53号，地块上共有房屋27宗，实测占地面积3,893.21平方米，建筑面积4,370.42平方米；涉案建筑物征收拆迁补偿款5,321,760.49元、按时签约奖励款344,930.58元、工业用途房屋搬迁补助费及停产停业补偿费340,219.50元，合计6,006,910.57元。L先生对补偿范围、项目、标准及金额均予认可。

（三）协商无果：村社分歧导致补偿款滞留

因L先生与出租方广州市某合作社就涉案土地及地上建筑物补偿权益归属产生争议，属地镇政府虽数次组织双方协商，均未能达成一致，补偿款因此长期滞留于镇政府，未能发放。2020年3月27日，涉案建筑物被拆除，L先生同日办理了用电销户手续。

（四）民事受阻：两级法院裁定驳回起诉

2020年4月13日，L先生曾委托其他律师事务所就涉案补偿款归属向广州市增城区人民法院提起民事诉讼。2021年2月4日，该院作出（2020）粤0118民初3596号民事裁定，认为双方对被征收房屋的权属存在争议，应依照法律规定由其他机关处理，裁定驳回起诉。L先生不服提起上诉，广州市中级人民法院于2021年5月18日作出（2021）粤01民终12601号民事裁定，认定双方对涉案建筑物权属的争议不属于人民法院民事诉讼受案范围，驳回上诉、维持原裁定。至此，民事救济路径受阻，L先生维权陷入困境。

（五）调解失之交臂：分配协议差一票未生效

2021年9月，经属地镇人民调解委员会组织，L先生、广州市某合作社、花生家居公司多次调解，于9月14日形成《拆迁补偿款分配协议书》，初步约定在总补偿款6,006,910.57元中扣减搬迁及停产停业补偿费340,219.50元（由花生家居公司收取）、奖励款344,930.58元（由L先生收取）后，余款5,321,760.49元按广州市某合作社占60%、L先生占40%分配。但因合作社召开村民代表会议表决时，同意人数差一票未达法定多数，协议最终未能生效，协商成果功亏一篑。

二、办案过程与代理思路

（一）路径重构：果断转向行政救济

民事救济受阻后，广东明思律师事务所陈龙律师团队接受委托。团队经全面研判认为：本案争议的实质是征收补偿权益归属与分配问题，涉案建筑物权属不明、双方争议巨大，民事途径已被生效裁定排除；根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条、第四十八条等规定，土地行政主管部门及属地镇政府对征地补偿工作负有组织实施、统筹协调职责，行政机关依法作出处理具有明确的法律依据与现实必要性。据此，团队果断确定“行政处理＋行政复议＋行政诉讼”的救济主线。

2022年1月26日，团队代理L先生向广州市规划和自然资源局（增城区分局）提交《行政处理申请书》，请求确认涉案房屋补偿款、按时签约奖励款、搬迁补助费及停产停业补偿费合计6,006,910.57元归L先生所有并予支付。行政机关受理后开展全面调查，先后致函属地镇政府核查、询问相关人员、多次召开沟通协调会议。

（二）程序优选：撤回行政复议、直诉法院

2023年1月31日，广州市规划和自然资源局增城区分局作出穗规划资源增函〔2023〕120号《处理意见》，认定已查明建设人的建筑物补偿款归相应建设人所有；对无法查明建设人的建筑物补偿款，按20分之4.5归L先生、20分之15.5归合作社分配，奖励款按比例分配。该处理意见未明确具体补偿金额，亦未对搬迁补助费、停产停业补偿费的申请事项作出处理。

2023年3月10日，团队代理L先生向广州市人民政府申请行政复议。鉴于行政复议与行政诉讼的审查对象相同、程序衔接可能造成拖延，团队经审慎权衡，在复议机关已延长审查期限的情况下，选择自愿撤回行政复议申请，转而于2023年6月19日直接向广州铁路运输法院提起行政诉讼，请求撤销120号《处理意见》并责令重新作出处理，实现了救济程序的提速增效。

（三）精准发力：以正当程序原则撬动重新处理

2024年1月3日，广州铁路运输法院作出一审判决，责令市规资局对《行政处理申请书》第3项请求事项（搬迁补助费、停产停业补偿费）作出处理。市规资局及合作社不服提起上诉。2024年6月20日，广州铁路运输中级法院作出（2024）粤71行终815号行政判决，认定市规资局未将作为利害关系人的合作社列为当事人、未向其送达处理结果，有违正当程序原则，判决撤销一审判决及120号《处理意见》，责令市规资局六十日内重新作出处理。

团队准确预判并充分利用了该判决确立的规则：行政机关作出影响利害关系人权益的处理决定，必须履行告知、听取意见、送达等正当程序义务；同时，该判决亦明确“因承租合同约定履行而产生的征收补偿款分配纠纷，本质上属于民事争议……亦可协商选择行政处理方式解决”，为行政处理路径的继续推进提供了裁判指引。

（四）锲而不舍：再审申请锁定“事实不清”认定

2024年9月23日，团队代理L先生向广东省高级人民法院申请再审。同年11月20日，广东省高级人民法院作出（2024）粤行申2615号行政裁定，虽依法驳回再审申请，但明确认定：市规资局在120号《处理意见》中认为《转租地合同》对承租超过十五周年后的厂房补偿款归属未予明确，与合同第四条第5款的约定内容并不相符，属事实不清。该认定实质上确认了L先生对合同条款的理解，为后续行政处理的实体处理奠定了有利基础。

（五）以退为进：复议决定锁定镇政府法定职责

815号判决后，市规资局增城区分局向合作社发出征询函，合作社未予回复（视为不同意行政处理）；2024年8月16日，该局向L先生作出穗规划资源增函〔2024〕1668号《告知函》，建议通过民事途径解决。面对行政处理“再次被推回原点”的局面，团队一方面代理L先生于2024年9月5日向广州市增城区人民政府重新提交《行政处理申请书》（增城区政府于9月19日转交属地镇政府处理），另一方面对1668号《告知函》向广州市人民政府申请行政复议。

2024年11月1日，广州市人民政府作出穗府行复〔2024〕3643号《驳回行政复议请求决定书》。该决定虽驳回了复议请求，但以复议决定的形式明确确认：属地镇政府具体实施辖区内的征地补偿工作，具有认定征收补偿对象、签订征地补偿协议的法定职责；如地上建筑物所有权归属或相关补偿权益存在争议，镇政府作为征地实施部门，可以结合土地现状调查情况，按照相关合同约定依法确定补偿权益分配；并明确要求镇政府“从化解纠纷、解决问题的角度出发，明确涉案地块地上建筑物的补偿权益归属”。这一“以退为进”的策略，以复议决定方式将行政机关的法定职责予以锁定，为属地镇政府后续作出补偿分配决定提供了明确依据。

（六）务实配合：依法让渡部分权益促成分配落地

属地镇政府受理后，于2024年10月25日向各方发出调查函。团队代理L先生于10月28日作出书面答复：其一，为减少纠纷、避免程序空转，同意在行政处理协商阶段放弃搬迁补助费、停产停业补偿费340,219.50元，由实际经营者花生家居公司直接收取（如协商未果则保留继续主张的权利）；其二，认可120号《处理意见》中经调查确认的建设主体事实及分配方案，并恳请镇政府进一步明确具体分配金额、及时支付。2024年11月28日，镇政府发出补偿分配告知书并依法保障各方陈述、申辩权利；2024年12月17日，镇政府综合各方意见，参照《拆迁补偿款分配协议书》所反映的协调分配意向，依法作出《补偿分配决定书》，确认L先生获得征收拆迁补偿款5,321,760.49元的40%，即2,128,704.196元。

（七）巩固胜果：两审终审确认分配决定合法

补偿分配决定作出后，广州市某合作社不服，于2025年6月18日提起行政诉讼，请求撤销分配决定中关于L先生的内容。2025年12月23日，广州铁路运输法院作出一审判决，认定：L先生此前已就补偿权益归属提起民事诉讼并被裁定驳回，本案纠纷历经民事诉讼、人民调解、行政处理、行政诉讼仍未解决，再行要求当事人通过民事途径解决无异于增加诉累；合作社既不同意行政机关处理，又怠于通过民事途径解决争议，导致纠纷久拖不决；镇政府参照具有民意基础的未生效分配协议作出补偿分配决定，具有合理性和适当性，遂判决驳回合作社的诉讼请求。合作社不服提起上诉，广州铁路运输中级法院于2026年6月22日作出（2026）粤71行终999号行政判决，认定镇政府作出补偿分配决定并无不当，原审判决认定事实清楚、适用法律正确、处理适当，判决驳回上诉、维持原判。该判决为终审判决。

2026年8月25日，L先生与属地镇政府签订《征收补偿安置协议》，确认其应得征收拆迁补偿款5,321,760.49元的40%，金额2,128,704.10元。2026年9月初，L先生领取补偿款，历时四年余的维权之路画上圆满句号。

三、案件结果

1. 程序结果：属地镇政府作出的补偿分配决定经两轮行政诉讼（一审、二审共四次审理）审查均获维持，终审判决于2026年6月22日生效；再审裁定确认120号《处理意见》对合同条款理解“事实不清”；行政复议决定锁定属地镇政府认定补偿权益归属的法定职责。

2. 实体结果：属地镇政府作出《补偿分配决定书》，确认L先生获得征收拆迁补偿款5,321,760.49元的40%，即2,128,704.196元（《征收补偿安置协议》确认金额2,128,704.10元）；广州市某合作社获得60%；实际经营者花生家居公司获得搬迁补助费及停产停业补偿费340,219.50元。

3. 履行结果：2026年8月25日签订《征收补偿安置协议》，2026年9月初补偿款发放到位，各方权利义务就此了结，实现案结事了。

四、案例评析

（一）征收补偿权益救济的路径选择：民事与行政之辨

本案首先揭示了一个重要命题：征收补偿权益分配纠纷应当通过何种途径救济？本案中，L先生最初选择民事诉讼，但两级法院均以“被征收房屋权属存在争议，应由其他机关处理”“不属于人民法院民事诉讼受案范围”为由裁定驳回。其深层逻辑在于：当被征收房屋所有权人不明确时，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条确立了由房屋征收部门报请市、县级人民政府作出补偿决定的制度安排；集体土地征收中，地上附着物补偿归属争议的实体判断，同样需要行政机关在征收补偿程序中先行认定。

本案裁判经验进一步明确了民事途径与行政处理的关系：因承租合同约定履行而产生的征收补偿款分配纠纷，本质上属于民事争议，在双方协商不成的情况下，原则上宜通过民事法律途径解决，但并不因此排除通过行政处理方式解决征收补偿款分配纠纷。尤其在民事救济已被生效裁定排除、纠纷经多方协调仍长期无法化解的情况下，行政机关依法作出处理不仅具有现实必要性，更是行政争议实质化解的应有之义。本案为“民事受阻—行政破局”的路径转换提供了完整范本。

（二）正当程序原则在征收补偿处理中的具体要求

815号行政判决以“未将利害关系人列为当事人、未送达处理结果”为由撤销120号《处理意见》，充分体现了正当程序原则在征收补偿处理中的刚性要求：行政机关作出对利害关系人权益产生重大影响的处理决定，必须充分听取各方当事人意见，并将处理结果及时送达。属地镇政府后续处理中，严格履行了调查函询、告知书送达、听取陈述申辩、作出决定并告知救济途径等程序，程序链条完整闭合，经受住了两轮行政诉讼的合法性审查。该案表明，程序合法既是行政行为合法性的底线要求，也是行政处理结果获得司法认可的基础。

（三）未生效和解协议的证据价值与参考意义

本案中，《拆迁补偿款分配协议书》因合作社内部表决差一票未达法定多数而未生效，不产生法律约束力。但法院及行政机关均认可：该协议是各方当事人经多次磋商形成的初步成果，具有一定民意基础，在各方对补偿权益归属争执不下、纠纷久拖不决的情况下，参照该协议反映的协调分配意向作出处理，具有合理性和适当性。这一裁判立场对“协商—僵局—处理”型纠纷具有重要参考价值：未生效协议虽不能直接作为权利义务依据，但可以作为行政机关裁量处理时的重要参考，亦为当事人协商成果的转化提供了可行路径。

（四）行政争议实质化解与司法“诉累”治理

本案判决多次强调“避免增加诉累”“从解决实质问题和均衡各方利益的角度出发”，体现了行政争议实质化解、诉源治理的司法导向。面对合作社“既不同意行政机关处理、又怠于通过民事途径解决争议”的僵局，法院并未机械地将纠纷推回民事渠道，而是认可行政处理作为化解纠纷的有效途径，最终促成纠纷在行政程序中实质性化解。这对当前推进的行政争议多元化解机制建设具有示范意义。

（五）律师在行政争议多元化解中的专业作用

本案历时四年余，先后经历两次行政处理、两次行政复议、两轮行政诉讼共四次审理及再审申请、人民调解等十余个程序节点，程序的复杂性对代理律师的专业能力提出了极高要求。陈龙律师团队在办案中展现了：其一，全局研判能力——在民事路径受阻后准确识别争议实质、重构救济路径；其二，程序驾驭能力——撤回行政复议直诉法院、以再审申请固定裁判认定、以复议决定锁定法定职责，每一步程序选择均服务于实体目标；其三，诉讼与协调并重的能力——在坚持权利主张的同时，通过依法让渡部分权益、认可合理分配方案，促成行政处理快速落地；其四，终局实现能力——通过两轮行政诉讼巩固胜果，最终保障当事人实际领取补偿款，实现“纸面权利”到“现实权益”的转化。

五、典型意义与社会效果

（一）典型意义

1. 为被征收人维权提供路径参考。本案完整呈现了“民事救济受阻后转向行政处理”的救济路径，明确了征收补偿权益分配纠纷中行政处理与民事途径的衔接关系，对同类案件具有直接借鉴意义。

2. 明确了行政机关在补偿权益争议中的处理职责。本案通过行政复议决定与生效行政判决，确认了属地镇政府在补偿权益争议中的认定职责与处理权限，有利于推动征地补偿争议及时化解。

3. 丰富了正当程序原则的裁判适用。本案对行政机关作出处理决定时利害关系人告知、听取意见、送达等程序义务的审查，为同类行政案件的合法性审查提供了参考。

（二）社会效果

本案历经民事诉讼、人民调解、行政处理、行政复议、行政诉讼等多重程序，最终通过行政处理与司法审查的良性互动实现纠纷实质化解，当事人合法权益得到充分保障，避免了纠纷久拖不决和信访上行，体现了律师在维护社会稳定、服务经济社会发展中的专业价值。

六、结语

“为权利而斗争，就是为法律而斗争。”L先生的维权之路历时四年余、横跨十余个程序节点，其曲折历程既折射出征收补偿纠纷处理程序的复杂性，也彰显了行政争议实质化解的制度价值。广东明思律师事务所陈龙律师团队以扎实的专业功底、精准的程序把控和持之以恒的坚守，最终为当事人争取到了实实在在的补偿权益。

广东明思律师事务所系2002年成立的综合性律师事务所，以争议解决为优势领域，业务范围涵盖民商事争议、刑事辩护、行政争议等，在疑难复杂案件办理方面具有丰富经验。陈龙律师系该所合伙人律师，中山大学法学院毕业，现任广州市律师协会行政复议和行政诉讼法律专业委员会副主任，长期深耕企业法律顾问、重大民商事案件代理及行政法律事务，在企业法律顾问、政府法律顾问、征收补偿、行政处罚等领域具有丰富实务经验，曾代理广州某发展公司与广东某市规划和自然资源局补缴近亿元《征收土地出让金决定书》纠纷案，经法院审理判决撤销补缴9,729.9065万元的决定书，有力维护了当事人合法权益。本团队始终秉持“凝练法律智慧，保障委托人一切合法权益”的服务理念，在重大案件代理中积累了从民商事一审、二审、再审、执行、行政处理、行政复议到行政诉讼一审、二审、再审程序的完整实战经验，愿以专业之力为每一位当事人的合法权益保驾护航。